Fuite de capitaux, évasion et fraude fiscales internationales

Les résistances aux solutions

Par Bachir Yelles Chaouche,Professeur Université Oran2, El Watan, 10 août 2017

Avec la mondialisation du système financier, le libre-échange et la libre circulation des capitaux, il devient de plus en plus aisé pour les contribuables de placer leurs capitaux en dehors de leur pays de résidence, une situation qui se traduit par des transferts illicites de ces fonds vers des pays peu soucieux de leur origine et de leurs détenteurs. L’Algérie est parmi les pays les plus affectés par ce phénomène. Cette situation est révélée le plus souvent par l’achat par les nationaux de biens immobiliers à l’étranger, et pour les opérateurs économiques qui activent dans le commerce international par le gonflement des factures d’importation pour transférer des devises à l’étranger. Cette fuite des capitaux est constitutive d’évasion ou de fraude fiscale internationale.

L’Algérie, gros pays importateur de biens d’équipement et de produits de consommation, disposant d’une aisance financière, n’a pas réussi encore à mettre en place un dispositif efficace de contrôle des échanges, ce qui permet aussi bien aux personnes physiques qu’aux entreprises, notamment multinationales, soucieuses d’optimiser au maximum leurs bénéfices, de les transférer illégalement à l’étranger. Si l’Etat ne peut exercer sa souveraineté au-delà de ses frontières territoriales pour taxer ces capitaux, les normes de droit international lui offrent des solutions qu’il peut mettre en œuvre a posteriori.

Il s’agit des mécanismes de coopération internationale en matière d’échange de renseignements. En effet, la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales dans sa dimension internationale ne peut être envisagée que par une coopération réalisée dans un cadre juridique interétatique. Les conventions bilatérales et/ou multilatérales en matière fiscale permettent d’obtenir d’un Etat des informations fiscales sur les avoirs et revenus étrangers de leurs ressortissants et résidents et même de bénéficier de l’assistance de cet Etat pour le recouvrement des créances fiscales.

Cette coopération internationale en matière fiscale tire son fondement principalement des travaux de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) avec, notamment, le Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune et la Convention multilatérale d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale.
Nous examinerons dans cette étude la position de l’Etat algérien vis-à-vis de ces instruments de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales internationales. Pour le premier, sa mise en œuvre n’a été que partielle et très insuffisante par rapport aux objectifs visés ; quant aux deux autres, l’Etat les a été tout simplement ignorés.

1. L’OPTION DES ACCORDS BILATéRAUX, UN PROCéDé DE LUTTE à GéOMETRIE VARIABLE

L’OCDE a élaboré, à l’intention des Etats, un Modèle de convention intitulé : «Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune» pour les aider à résoudre le problème de la double imposition juridique internationale, un problème qui préoccupe beaucoup plus les pays pourvoyeurs de capitaux que les pays en développement. Il traite également des moyens de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales internationales.

Ce dernier aspect est traité de manière subsidiaire. Il consiste en l’échange de renseignements à des fins fiscales et l’assistance en matière de recouvrement des impôts. Selon l’article 26, «les autorités compétentes des Etats contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente convention ou pour l’administration ou l’application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination…». Cet article fixe les conditions de mise en œuvre de cet échange. Il établit une norme extrêmement importante selon laquelle le secret bancaire ne peut faire obstacle à l’échange de renseignements en disposant qu’un Etat contractant ne peut en aucun cas «refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en tant qu’agent ou fudiciaire ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d’une personne» .

Toujours en matière de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, l’article 27 prévoit l’assistance au recouvrement des impôts : «Les Etats contractants se prêtent mutuellement assistance pour le recouvrement de leurs créances fiscales». Composé de huit paragraphes, cet article définit le terme «créances fiscales», fixe les règles générales en matière de recouvrement, les obligations de l’Etat requis, les mesures conservatoires à prendre…

Ce modèle connaît périodiquement des mises à jour pour répondre aux nouvelles questions fiscales qui naissent de l’évolution de l’économie globale. Ce modèle ne constitue pas par lui-même une convention, il n’est qu’un modèle de convention bilatérale proposé aux Etats qui restent libres de l’adopter intégralement ou partiellement pour résoudre les problèmes de double imposition et de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales internationales.

Comme beaucoup d’autres pays, l’Algérie s’est largement inspirée de ce Modèle en signant trente-quatre conventions bilatérales : quinze avec des pays européens, quatorze avec des pays arabes, trois avec des pays asiatiques, une seule avec un pays africain (l’Afrique du Sud) et, également, une seule avec un pays américain (le Canada). Le nombre plus ou moins élevé des conventions par régions dépend de l’importance des relations économiques entretenues avec chacune d’elles.
Il est toutefois reproché à ce bilatéralisme, tel que pratiqué par l’Etat algérien, un certain nombre d’insuffisances tant sur le plan quantitatif que qualitatif.

- Un réseau de conventions très restreint

Le nombre de pays avec lesquels l’Algérie peut échanger des renseignements sur les personnes relevant de sa souveraineté fiscale est restreint. Sur les 197 Etats, l’Algérie n’est liée par une convention fiscale qu’avec 34 Etats, ce qui donne un taux de couverture de 17%. La Tunisie a signé 53 conventions, le Maroc 60, la France 118. Ce faible nombre d’accords a pour conséquence de laisser un espace géographique assez large permettant ainsi aux personnes physiques ou aux entreprises tentées par le transfert illicite de capitaux de placer leurs fonds dans l’un des nombreux Etats non couverts par une convention fiscale.
La plupart des pays européens ne figurent pas parmi les pays signataires d’une convention fiscale avec l’Algérie : le Luxembourg, classé par le G20 jusqu’à une date récente de paradis fiscal, la Pologne, les Pays bas…), tous les Etats américains excepté le Canada, ainsi que tous les pays africains excepté l’Afrique du Sud. Il est vrai que la préoccupation de l’Etat est de conclure des accords de coopération avec les Etats avec lesquels ses relations économiques sont les plus denses.

Ce sont essentiellement les Etats pourvoyeurs de capitaux (pays développés), lesquels sont intéressés par ces conventions, beaucoup plus par souci de protéger leurs investisseurs contre la double imposition et recevoir leur part d’impôts sur les dividendes, intérêts et redevances que leurs entreprises réalisent à l’étranger. Ils sont moins intéressés par l’échange de renseignements avec les pays en développement du fait que ces derniers constituent rarement des paradis fiscaux destinataires de capitaux, sachant que les fuites de capitaux s’effectuent rarement dans le sens nord-sud mais, plutôt dans le sens sud-nord. La fuite des capitaux profite donc beaucoup plus aux pays du Nord, les pays du Sud ne disposant pas encore d’une volonté politique suffisante pour endiguer ou combattre la fuite des capitaux et l’évasion fiscale dont ils sont victimes.

- Le traitement différencié ou ambigu de la règle du secret bancaire

Les limites à l’échange de renseignements figurent dans le paragraphe 2 de l’article 26 du Modèle Ocde. L’échange de renseignements ne peut avoir lieu quand il s’agit de fournir des renseignements qui révèleraient les secrets d’un commerce, d’une activité, d’une industrie, d’un procédé commercial ou professionnel ou des méthodes commerciales ou des renseignements dont la divulgation est contraire à l’ordre public. Cette forme de limite est compréhensible. En revanche, s’agissant du secret bancaire, le même article ne laisse subsister aucune ambiguïté : un Etat contractant ne peut en aucun cas «refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier…».

Si le Modèle OCDE est très précis sur cette question, la politique conventionnelle algérienne semble peu claire et parfois même fluctuante. Contrairement au Modèle OCDE, les conventions bilatérales ne se sont pas dans leur quasi-totalité prononcées expressément sur la question du secret bancaire, à l’exception de quatre conventions conclues respectivement avec l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Arabie saoudite et la Suisse. Il se dégage de l’ensemble des conventions trois tendances.

La première, qui est la plus répandue, ne fait aucune allusion au secret bancaire, ni pour l’admettre ni pour le rejeter comme obstacle à l’échange de renseignements. Cette tendance apparaît dans la quasi-totalité des conventions, dont notamment celles conclues avec la Belgique, la France, l’Espagne, l’Italie… Une incertitude plane sur les intentions des Etats signataires de ces conventions quant à savoir si le secret bancaire constitue ou non un obstacle à l’échange de renseignements...

Il est vrai également que ces conventions indiquent que les secrets qui font obstacle à l’échange de renseignement sont ceux qui consistent à demander «des renseignements qui révèleraient les secrets d’un commerce ou d’une activité, d’une industrie, d’un procédé commercial ou professionnel ou des méthodes commerciales…». Le secret bancaire ne figure pas parmi ces interdictions, ce qui laisse à penser qu’il ne pourrait faire obstacle à une demande de renseignements. Mais quand ces mêmes conventions font mention du «secret professionnel», ce dernier n’engloberait-il pas le secret bancaire ? La non-reprise par ces conventions de la formule très explicite du Modèle de l’OCDE laisse la voie ouverte à toute interprétation ultérieure qui remettrait en cause le principe de la levée du secret bancaire.

La seconde tendance est représentée par les accords bilatéraux signés avec l’Allemagne (2007), l’Arabie Saoudite (2015) et avec le Royaume-Uni (2015) où il est stipulé expressément à l’article 26-5 qu’en aucun cas un Etat ne peut refuser «de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en tant qu’agent ou fudiciaire ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d’une personne». Cette position a le mérite de la clarté et elle est conforme aux nouveaux standards internationaux. Au contraire de la troisième tendance représentée par la convention algéro-suisse signée en 2006.

Elle institue le secret bancaire comme critère interdisant l’échange de renseignements :

«…Il ne pourra être échangé de renseignements qui dévoileraient un secret commercial, d’affaires, bancaire…» (art. 26 1). Cette restriction aussi expresse du secret bancaire qui ne figure dans aucune autre convention est inquiétante dans la mesure où la Suisse reste une destination privilégiée pour les fuites de capitaux en provenance notamment des pays en développement. Il est évident que cette façon d’agir ne contribue en aucune manière à lutter contre l’évasion et la fraude fiscales. Bien au contraire, elle la suscite. C’est comme si les Etats contractants indiquaient aux contribuables la voie la plus sécurisée de l’évasion ou de la fraude : s’ils placent leurs fonds en Suisse, la convention signée par l’Algérie avec cet Etat les protège par la clause de la garantie du secret bancaire. S’ils les placent en Allemagne ou au Royaume-Uni, ils perdent certainement cette garantie.

- Les modes d’échanges de renseignements

La politique conventionnelle algérienne présente une autre insuffisance se rapportant aux modes d’échange de renseignements. Il existe plusieurs modes : l’échange sur demande, l’échange d’office et l’échange spontané, sur lesquels nous reviendrons plus loin. Dans la quasi-totalité des conventions signées par l’Algérie, l’échange de renseignements se pratique uniquement sur demande. Quelques rares exceptions sont toutefois à signaler : en plus de l’échange sur demande, les deux conventions conclues avec la France et l’Ukraine prévoient l’échange d’office, et la convention avec la Belgique prévoit l’échange d’office et l’échange spontané. Quant aux autres formes d’échanges, tels que les contrôles fiscaux simultanés, les contrôles fiscaux à l’étranger ou, encore, les renseignements contradictoires, prévues par l’Accord multilatéral d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale de l’OCDE, elles ne sont reprises par aucune convention bilatérale conclue par l’Algérie. Ainsi, l’échange de renseignement est réduit à sa plus simple expression.

- Des conventions amputées de la clause relative à l’assistance pour le recouvrement des créances fiscales

Concernant l’assistance en matière de recouvrement des créances fiscales, beaucoup de conventions bilatérales l’ont ignorée. Si le Modèle de convention de l’OCDE prévoit la coopération aussi bien en matière d’échange de renseignements qu’en matière de recouvrement des impôts, plusieurs conventions bilatérales signées par l’Algérie sont amputées des dispositions relatives à l’assistance en matière de recouvrement des impôts. Sur 34 conventions, 16 ne la prévoient pas. Les Etats signataires renoncent ainsi à leur droit de poursuivre le recouvrement de l’impôt dans l’autre Etat contractant. On retrouve cette restriction dans toutes les conventions conclues avec les pays arabes, à l’exception de la Jordanie, du Qatar et des pays du Maghreb. On la retrouve également avec certains pays européens comme l’Italie, la Bosnie ou, encore, la Suisse. Cette dernière offre ainsi une protection quasi-totale pour les capitaux domiciliés sur son territoire quand ils proviennent d’Algérie. Par ailleurs, il est surprenant de constater que, bien que la position de la Suisse ait évolué sous la menace des Etats-Unis et la pression de l’Union européenne en mettant fin à la règle du secret bancaire, cette évolution n’a pas encore produit ses effets sur la coopération algéro-suisse. La convention n’étant pas actualisée, la Suisse demeure toujours pour les capitaux d’origine algérienne un «paradis fiscal».

En définitive, il est difficile de dégager du réseau de conventions signées par l’Algérie une politique cohérente avec des constantes en matière de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales internationales. Les solutions retenues changent d’une convention à une autre, elles sont même parfois contradictoires. Mais pour les contribuables en quête de paradis fiscaux, le réseau ainsi constitué se présente tel un «guide officiel» indiquant les pays «recommandables» et les pays «non recommandables» pour les transferts illicites de fonds à l’étranger.
C’est justement pour réparer ce type d’insuffisances que l’OCDE a proposé d’autres formules plus complètes, plus homogènes conçues cette fois-ci dans un cadre multilatéral, mais à l’égard desquelles l’Etat algérien affiche une méfiance qui dure.

2. LA MéFIANCE à L’éGARD DES SOLUTIONS MULTILATéRALES : UNE ATTITUDE INJUSTIFIéE

En plus des limites liées aux conventions conclues par l’Algérie, le Modèle de l’OCDE lui-même présente des insuffisances. Il repose sur le bilatéralisme, un procédé rigide qui ne permet pas facilement l’actualisation des conventions déjà conclues, car il faut chaque fois renégocier avec chaque pays, séparément, les clauses de la convention alors que cette actualisation ne constitue pas toujours une priorité pour toutes les parties contractantes. En outre, c’est un modèle qui est consacré essentiellement à la lutte contre la double imposition alors que la lutte contre l’évasion et la fraude n’est que subsidiaire. Il ne détermine pas les modes d’échanges de renseignements, ni les procédures de leurs mises en œuvre. C’est pourquoi l’OCDE va élaborer d’autres conventions qui seront consacrées exclusivement à l’échange de renseignements et à l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale. Malgré la pertinence de ces instruments, l’Algérie semble ne pas vouloir s’y intéresser.

- La Convention multilatérale d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale

Cette convention a été élaborée puis ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l’Europe et de l’OCDE en 1988 avec, au départ, un succès très limité. Ce n’est qu’à partir de 2009 qu’elle a connu un regain d’intérêt après avoir été amendée pour l’aligner sur le standard international de renseignements ; puis, en 2011 quand elle a été ouverte à la signature de tous les pays. Elle constitue actuellement l’instrument multilatéral le plus complet et offre toutes les formes possibles de coopération fiscale pour déterminer et collecter les impôts en vue de lutter contre l’évasion et la fraude fiscales.

Ce nouveau cadre de coopération présente l’avantage de dresser toutes les formes d’échanges de renseignements, définit les mécanismes et procédures de leur mise en œuvre ainsi que les obligations des Etats signataires. Selon cette convention, l’échange de renseignements peut prendre plusieurs formes : sur demande, automatiquement, ou encore spontanément.
Mais c’est l’échange automatique de renseignements qui représente la plus importante innovation. Il consiste en la transmission systématique et régulière de renseignements concernant des contribuables. L’OCDE a mis au point un Modèle de Mémorandum dans lequel figure une liste de renseignements pouvant être échangés automatiquement : changement de résidence, possession de biens immobiliers et revenus immobiliers, dividendes, intérêts, redevances, traitements, salaires, tantièmes et jetons de présence, revenus des artistes et des sportifs...

Quant à l’échange spontané, «il met à la charge d’une partie l’obligation de communiquer, sans demande préalable, à une autre partie les informations dont elle a connaissance…» (Art. 7 de la Convention). Cet échange se fait sans demande préalable sur des questions qui pourraient présenter un intérêt pour l’Etat destinataire. L’échange peut comprendre également les contrôles fiscaux simultanés, les contrôles fiscaux à l’étranger et les renseignements contradictoires.

Cet accord, destiné au départ aux pays membres de l’OCDE et de l’Europe, a été ouvert en 2011 aux Etats qui ne sont pas membres, plusieurs pays en développement l’ont signé tels que l’Afrique du Sud (2011), la Tunisie (2012), l’Arabie Saoudite (2013, le Maroc (2013), le Cameroun (2014). Au total, 112 Etats sont actuellement membres de cet accord.
Quant à l’Algérie qui continue de subir de grands préjudices dus au phénomène de fuites de capitaux et de l’évasion fiscale, elle ne s’est pas encore résolue à signer cet accord. Cette attitude étrange en soi s’apparente à un renoncement à son droit de protéger plus efficacement ses finances. Pour les pouvoirs publics, cet accord ne constitue pas, pour l’instant, une priorité. Ils préfèrent continuer d’œuvrer dans le cadre modeste des conventions bilatérales de lutte contre la double imposition qui sont d’une portée très limitée et dont certaines sont devenues obsolètes.

Cette position mitigée de l’Algérie vis-à-vis des instruments internationaux de la protection de ses propres intérêts financiers contraste avec son attitude à se montrer mieux disposée à satisfaire les demandes de renseignements émanant des autres Etats.

3. LA DISPONIBILITé à RENSEIGNER PLUS QU’à VOULOIR SE RENSEIGNER

Cette disponibilité de l’Etat algérien à satisfaire les demandes de renseignements qui lui sont adressées par les autres Etats nous est fournie d’abord par une loi interne. En effet, la loi de finances pour 2015 impose aux banques, aux établissements financiers et aux sociétés d’investissement l’obligation de communiquer à la Direction générale des impôts (DGI) les informations concernant les contribuables des Etats ayant conclu avec l’Algérie un accord d’échange de renseignements à des fins fiscales (art. 79). Cette administration se charge par la suite de les communiquer aux Etats intéressés. Une norme de droit international est donc intégrée au droit interne pour faciliter son exécution, mais aussi pour signifier à la communauté internationale la volonté de l’Etat algérien de coopérer en matière d’échange de renseignements avec les autres Etats.

Cette disponibilité de l’Etat algérien nous est fournie ensuite par la mise en œuvre d’une loi américaine sur l’échange automatique de renseignements sur le territoire algérien. En 2010, le Congrès américain a voté la loi dite FATCA (Foreign account tax compliance act) par laquelle les banques et établissements financiers du monde entier sont tenus de fournir aux autorités fiscales américaines des renseignements sur leurs clients américains. Le non-respect de cette règle entraîne l’application d’un prélèvement obligatoire de 30% à la source sur les revenus détenus par ces personnes. La première puissance du monde a élaboré une norme d’une portée mondiale pour imposer à tous les Etats son propre système d’échange automatique de renseignements.

A l’instar des 75 Etats (selon la déclaration de l’ambassadeur des Etats-Unis), l’Algérie s’est conformée à son tour aux exigences de la loi FATCA par un décret présidentiel du 14 décembre 2016 ratifiant la convention avec les Etats-Unis en vue d’améliorer le respect des obligations fiscales à l’échelle internationale et de mettre en œuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant les comptes étrangers (FATCA) (Journal officiel, n° 74, 2016). Un texte très détaillé accompagné d’annexes fixant les obligations de l’Etat algérien : recensement des comptes et des renseignements à communiquer chaque année aux autorités compétentes américaines, les modalités d’échanges de renseignements, le calendrier de ces échanges... Cependant, il est curieux de constater que la réciprocité ne soit pas prévue dans cet accord, la partie algérienne prend l’engagement de fournir tous les renseignements figurant dans la convention et selon un calendrier déterminé, alors que la partie américaine n’en prend aucun. On est donc en présence d’un accord très peu respectueux de la souveraineté nationale. Cette situation pourrait s’expliquer, en partie, par le fait que l’Algérie ne soit liée aux Etats-Unis par aucun autre accord (bilatéral ou multilatéral) sur l’échange de renseignements en matière fiscale.

CONCLUSION

Ainsi, l’Etat algérien peine à s’insérer dans le processus international de coopération en matière fiscale. Il a opté, principalement pour la technique des conventions fiscales bilatérales. Ce procédé se révèle d’une efficacité très réduite en raison du nombre très limité des Etats couverts par ces conventions, des ambiguïtés qui subsistent concernant le secret bancaire, et de l’amputation de la plupart de ces conventions de l’assistance en matière de recouvrement des créances fiscales. Bref, l’Etat semble avoir opté pour une conception très restrictive des échanges, la formule la plus simplifiée, le service minimum. A ceci, il faut ajouter son peu d’empressement à adhérer à la Convention multilatérale d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale qui pourtant élargit le champ d’application de la coopération fiscale et renforce les instruments de cette coopération. Une attitude en contraste avec le succès que connaît cette convention auprès des 112 Etats signataires, dont les pays en développement.

Cette réticence des pouvoirs publics à vouloir mobiliser tous les instruments de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales internationales pour préserver les intérêts financiers du pays révèle les difficultés de l’Etat algérien à s’adapter aux nouveaux standards internationaux sur la transparence et la lutte contre la fuite des capitaux. Avec la désignation d’un nouveau Premier ministre ayant pour mission prioritaire de redresser les finances de l’Etat, et le passage du premier responsable de l’administration fiscale d’une fonction technique à une fonction politique en devenant ministre des Finances, les choses pourront évoluer vers l’adoption de ces nouveaux standards internationaux permettant ainsi d’endiguer l’érosion des bases imposables et l’évasion fiscale qu’elle entraîne.

B. Y. C.

1- L’ONU a également produit son propre modèle de convention intitulé : «Modèle de convention des Nations unies concernant les doubles impositions entre pays développés et pays en développement». Toutefois, ce modèle a repris intégralement les dispositions du Modèle OCDE relatives à l’échange de renseignements et l’assistance en matière de recouvrement des créances fiscales.
2 - Conventions signées avec des pays européens : Italie (1991), Belgique (1991), Turquie (1994), Roumanie (1994), Bulgarie (1998), France (1999), Espagne (2002), Ukraine (2002), Portugal ((2003), Autriche (2003), Suisse (2006), Russie (2006), Allemagne (2007), Bosnie (2009), Royaume-Uni (2015).
3 - Conventions signées avec les pays arabes : Union du Maghreb Uni (1990), Syrie (1997), Jordanie (1997), Bahreïn (2000), Sultanat d’Oman (2000), Egypte (2001), Emirats arabes unis (2001), Liban (2002), Yémen (2002), Koweït (2006), Iran (2008), Qatar (2008), Mauritanie (2011), Arabie Saoudite (2013).
4 - Conventions signées avec des pays asiatiques : Indonésie (1995), Corée du Sud (2001), Chine (2006).

 
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