UNION EUROPEA-ARGELIA : UNA ASOCIACIÓN DE ALTO RIESGO

Iván Martín*

Articulo publicado en Nación Arabe nº 47, verano 2002, <http://www.nodo50.org/csca/publicaciones.html>

La reciente firma del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Argelia crea un nuevo marco jurídico para sus relaciones políticas y económicas, pero también sirve para " normalizar " unas relaciones que nunca han dejado de ser intensas pero que, desde 1992, estaban sujetas a una especie de " embargo moral ".

Argelia siempre ha tenido una relación especial con Europa - de hecho, entre 1958 y 1962, su territorio formaba parte a todos los efectos de la Comunidad Económica Europea -, especialmente con Francia, potencia colonial entre 1830 y 1962. La " mala conciencia " francesa por las atrocidades cometidas durante la " Guerra de Argelia ", el temor europeo al terrorismo islamista y tal vez más aun al acceso al poder de un Gobierno islamista en el Maghreb y los intereses económicos, sobre todo las importaciones de hidrocarburos y las inversiones en ese sector, han mediatizado la política europea hacia el régimen argelino desde 1992, que se ha resumido en un soterrado apoyo incondicional que en los últimos dos años se ha hecho más explícito. Con el nuevo Acuerdo de Asociación se institucionaliza este apoyo que la Unión Europea ha prestado al régimen argelino precisamente en unos momentos en los que se agudiza la crisis social y política que atraviesa el país desde hace más de diez años, lo que podría contribuir a perpetuar una inestabilidad que entraña muchos riesgos para Europa.

La suspensión de las elecciones legislativas argelinas de 1992 que iban a dar una mayoría absoluta al Frente Islámico de Salvación fue acogida con mal disimulado alivio por las cancillerías europeas, revelando de paso los límites de tolerancia de los países europeos hacia la dinámica de los procesos de democratización que dicen preconizar en el Mediterráneo sur. Aunque formalmente los Doce aprobaron pocos días después de la suspensión de las elecciones - el 24 de enero de 1992 - una declaración expresando su esperanza en que pronto habría un " restablecimiento de una vida institucional normal " para poder celebrar un diálogo pacífico entre las partes, [*1] Francia, que mantuvo largas semanas de espeso silencio sobre los acontecimientos de Argelia, no tardó en imponer a sus socios comunitarios una política de apoyo incondicional aunque discreto al régimen militar argelino con una triple vertiente : apoyo político internacional, incremento de la ayuda financiera, sobre todo bajo la forma de créditos comerciales, y plena integración de Argelia en el proyecto de partenariado euromediterráneo que empezaba a perfilarse por aquel entonces. Se consagraba así la " europeización " de la política francesa hacia Argelia, europeización que en este como en otros ámbitos ha permitido diluir responsabilidades políticas, por ejemplo, ante las opiniones públicas, y a la vez multiplicar los resortes y la magnitud de la influencia europea en la zona, sobre todo en el ámbito económico.

Pasividad y apoyo incondicional
El rápido deterioro de la situación en Argelia en 1994, el asesinato de decenas de extranjeros y la intensificación de la guerra civil supuso la retirada de la mayor parte de los ciudadanos europeos en Argelia e incluso el cierre de la oficina de la Comisión Europea en el verano de ese año y la bunkerización de las embajadas. Se inició así una etapa de apoyo aparentemente más tibio, dominado por el deseo de no remover aun más las ya de por sí turbulentas aguas, en lo que se ha calificado de " no política " europea. En ese período, reinó una cierta " confusión entre las consecuencias externas (para la política euromediterránea) y las consecuencias internas [de la crisis argelina], lo que hizo difícil una clarificación sobre los problemas esenciales de la gestión de la ayuda económica, el riesgo terrorista, el problema migratorio y la definición de una política de conjunto coherente ". [*2] Pero la línea básica de apoyo acrítico al régimen argelino no sufrió ninguna modificación. De hecho, en ese mismo año de 1994 se sucedieron las iniciativas de apoyo a la perpetuación del régimen argelino : firma en abril de un acuerdo stand-by de cuatro años con el Fondo Monetario Internacional, que implicaba una reestructuración de la asfixiante deuda externa, que en aquellos momentos suponía más del 40 % de las exportaciones, reanudación de las ventas de armas por Francia suspendidas desde 1992, e integración de Argelia en el Diálogo Mediterráneo de la OTAN, en octubre de 1994, del que inicialmente había sido excluida. Pero la pasividad demostrada por la Unión Europea ante una crisis tan próxima contrasta con la panoplia diplomática desplegada con más o menos éxito en otras crisis como la de los Balcanes - aunque tardíamente - o incluso Oriente Medio.

La ambigüedad, la hipocresía y en cierto modo incluso la impotencia de la política europea se pondría de manifiesto en toda su magnitud en 1995. En enero de ese año, la UE no quiso comprometerse en el único intento serio de promover una solución pacífica y negociada a la crisis que se ha acometido en estos diez años en Argelia : el encuentro auspiciado por la Comunidad católica de San Egidio, en Roma, entre siete partidos políticos argelinos (incluidos el Frente de Liberación Nacional, entonces en la oposición, y el FIS) que aprobó una " plataforma para una solución política y pacífica de la crisis argelina " que comprometía a los participantes al " rechazo de la violencia para acceder o mantenerse en el poder ". Esta iniciativa fue descalificada por el régimen argelino como un " intento de injerencia en los asuntos internos argelinos ".

Con su absentismo, la UE perdió una excelente oportunidad de actuar como catalizador para buscar una salida al callejón sin salida en el que se hallaba y se halla sumida Argelia y actuar siquiera en su propia periferia como la " potencia civil " que dice querer ser, utilizando su poder económico [*3] para contribuir al fin de la violencia e impulsar la democratización. Meses después, tras una serie de atentados en el metro de París en el verano de ese año - inicialmente atribuidos a islamistas de los GIA, aunque algunas fuentes involucran en ellos a agentes del cuerpo de " Seguridad Militar " argelina, cuestión que nunca ha llegado a esclarecerse [*4] - y la celebración de elecciones presidenciales en Argelia en noviembre de 1995 (con la elección del general Liamin Zerual), el apoyo europeo se redobló, si bien se siguieron evitando los contactos oficiales con el Gobierno argelino. Simultáneamente, las autoridades argelinas acusaban a los países europeos, con razón, de albergar en su territorio a los líderes del FIS e incluso células durmientes de activistas islamistas sin hacer nada para detenerlos.

La UE sólo hizo un conato de involucrarse en la crisis argelina en el primer semestre de 1998. Tras las masacres del Ramadán (diciembre-enero) de 1998, los Quince decidieron enviar a la troika comunitaria de Ministros de Asuntos Exteriores a Argelia, en lo que también se interpretó como un deseo de algunos países - Alemania, Suecia, Reino Unido e incluso España - de marcar una línea diplomática hacia Argelia más autónoma con respecto a la política francesa. Tras un confuso toma y daca con las autoridades argelinas sobre el nivel de la delegación (inicialmente se preveía que fuera de nivel ministerial, pero finalmente estuvo formada por Secretarios de Estado) y sobre su contenido (la propuesta inicial era mantener un diálogo político sobre el terrorismo, pero algunos países pretendían que se tratara también de la situación de los derechos humanos, a lo que se negaba el Gobierno argelino), con el resultado de que la delegación fue inicialmente invitada, después desinvitada y finalmente reinvitada de nuevo, la misión (19-20 de enero) no sirvió más que para poner de manifiesto la " incompetencia de las instancias políticas europeas en la gestión política de las relaciones con Argelia " [*5] y su incapacidad para definir una política coherente y actuar de acuerdo con los objetivos declarados.

La delegación del Parlamento Europeo que visitó Argelia unas semanas después, en febrero, no fue menos accidentada ni más útil. El proceso culminó, a nivel comunitario, con las declaraciones del entonces comisario europeo Manuel Marín proclamando que Argelia estaba haciendo " avances " hacia la democracia (por entonces se habían celebrado ya el referéndum de aprobación de la nueva Constitución de 1996, las elecciones legislativas de junio de 1997 ganadas por la gubernamental Alianza Nacional Democrática - RND - gracias a la manipulación de los resultados, notorio en la época e incluso recientemente reconocido por uno de los miembros del núcleo duro del poder argelino desde 1992, el actual Secretario de la Presidencia General Larbi Belkheir).

El fin del " embargo moral "
Meses después, con la elección de Abdelaziz Buteflika como primer presidente civil de la Argelia independiente (en las elecciones de abril de 1999, de las que se retiraron los otros seis candidatos ante la magnitud del fraude), sin que hubiera cambiado sustancialmente la naturaleza del régimen argelino, se inauguró una nueva etapa en sus relaciones exteriores. No es que Argelia saliera de un aislamiento que nunca sufrió realmente, sino que se puso fin al distanciamiento público que habían mantenido los principales líderes europeos respecto a los responsables oficiales argelinos, como si frecuentarles no fuera ya una muestra de complicidad con las violaciones de los derechos humanos de la " segunda guerra de Argelia " y la corrupción generalizada del régimen argelino. Paradójicamente, el fin de este " embargo moral " al que había estado sometido el régimen argelino coincidió con la multiplicación de revelaciones sobre la implicación del Ejército argelino en la " guerra sucia " contra el islamismo y la publicación de varios informes sobre violaciones de derechos humanos en Argelia. [*6] Como no podía ser menos, este cambio de la escenificación del apoyo europeo al régimen argelino se celebró por todo lo alto con una visita de Estado del Presidente Buteflika a París en el verano de 2000, con discurso ante la Asamblea Nacional francesa y todo. Esta visita dio el pistoletazo de salida para un incesante carrusel de dignatarios europeos por Argel ávidos de no quedarse sin su parte del pastel y un tour por etapas del Presidente Buteflika por todas las grandes capitales del mundo en busca de una legitimidad que la situación política interna argelina no le otorgaba. La conversión de todos los países occidentales a las tesis " erradicadoras " de los generales argelinos contra el terrorismo islámico tras los atentados del 11 de septiembre ha hecho el resto.

La plena reintegración diplomática de Argelia a la comunidad internacional tiene una triple vertiente :

- La integración en la OTAN. Las maniobras conjuntas de una flotilla de seis fragatas de la OTAN en aguas argelinas - las segundas de este tipo - en mayo de 2002 han puesto el broche a una creciente integración funcional del Ejército argelino en la estrategia de la OTAN, [*7] en el marco del Diálogo mediterráneo lanzado por ésta en 1994. De hecho, los argelinos dan por hecho que su país es prácticamente ya un miembro más de la OTAN.

- La firma solemne del Acuerdo de Asociación Euromediterránea UE-Argelia, tras una difícil negociación (suspendida entre mayo de 1997 y abril de 2000), que tuvo lugar en Valencia en abril de 2002, y crea un nuevo marco de relaciones políticas y económicas entre ambos.

- Las negociaciones para su adhesión a la Organización Mundial de Comercio (OMC), que aparentemente se encuentran en su fase final. En la práctica, la firma del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea supone ya en muchos aspectos la aceptación por parte de Argelia del régimen comercial de la OMC, pues en el Acuerdo son frecuentes las remisiones a normas de éste (por ejemplo, en materia de dumping, salvaguardias, política de la competencia, propiedad intelectual, comercio de servicios, etc.).

Acuerdo viciado
El Acuerdo de Asociación UE-Argelia nace viciado de hipocresía. ¿Qué credibilidad puede tener un Acuerdo cuyo artículo 2 establece que " el respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos fundamentales, tal y como se enuncian en la Declaración Universal de Derechos Humanos, inspira las políticas internas e internacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo " firmado con un país que todavía no acaba de salir del todo de una guerra civil de diez años y que se encuentra inmerso en una revuelta social generalizada en una de sus regiones más importantes desde hace más de un año que pone de manifiesto una total deslegitimación política del poder, mientras proliferan las denuncias sobre violaciones de derechos humanos de su Ejército y las dos últimas elecciones se han celebrado sin participación de la oposición ? [*8]

De hecho, sólo unas semanas después de acordado el texto del Acuerdo (el 19 de diciembre de 2001, cuando Buteflika fue recibido en Bruselas, sucesivamente, por el Presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, y el Secretario General de la OTAN, Lord Robertson), el Gobierno argelino negaba el visado a un experto contratado por la Comisión europea para elaborar un informe sobre la situación de los derechos humanos en Argelia (finalmente, la visita se celebró a finales de abril).

Con todo, una cosa es cierta. La firma del Acuerdo de Asociación, contempla la posibilidad de que una de las partes suspenda su aplicación si la otra parte incumple alguna de las obligaciones que le impone el Acuerdo (artículo 104). Es más, en " casos de especial urgencia " (posteriormente, en una declaración conjunta anexo se especifica que se trata de los casos de incumplimiento de los elementos esenciales del artículo 2) se puede hacer incluso de manera unilateral. Con esto, la Unión Europea se dota de un potente instrumento jurídico de presión en el futuro frente al régimen argelino : la amenaza de que podría suspenderse el Acuerdo de Asociación podría servir de acicate para impedir en el futuro excesos como los que se han cometido en los últimos diez años, si bien para ello haría falta además contar con una voluntad política que, hasta ahora, en la UE ha brillado por su ausencia (como demuestra en los últimos meses su propia incapacidad para utilizar los instrumentos de presión similares que le otorga el Acuerdo de Asociación vigente con Israel).

Hasta ahora, a lo más que ha llegado es a expresar su "preocupación" - ese fue el término utilizado en la declaración del Consejo Europeo de Gotemburgo en junio de 2001, en plena revuelta en Kabylia - sobre la evolución de la situación, en lo que sin embargo se interpretó como una advertencia al régimen de que debía recuperar el control de la situación si quería seguir contando con el incondicional apoyo europeo e incluso como una primera vacilación de los países europeos sobre cuáles podían ser las consecuencias de este apoyo para sus intereses. Así que no puede excluirse que la actitud europea cambie, en particular, si la inestabilidad social y política y Argelia alcanza un punto que pueda llegar a ser peligroso para los propios intereses de la UE, de lo que no parece que estemos demasiado lejos.

¿Inserción económica o reinserción diplomática ?
Por el momento, el análisis del contenido del Acuerdo de Asociación permite llegar a consecuencias inquietantes sobre su lógica subyacente y sus consecuencias a medio plazo. Aparentemente, el principal objetivo del Acuerdo consiste - retórica al margen, al igual que en el caso de los demás Acuerdos Euromediterráneos - (artículo 6) en la creación de una zona de libre comercio entre la UE y Argelia en el plazo de doce años (lo que, teniendo en cuenta que el proceso de ratificación por los Parlamentos nacionales europeos se prolongará durante entre dos y cuatro años antes de su entrada en vigor, nos situaría al menos en el 2018).

Sin embargo, no se entiende bien el interés económico del Gobierno argelino en firmar un Acuerdo como éste que supone, en la práctica, el desmantelamiento unilateral de la elevada protección comercial de la economía argelina (el arancel medio es del 24,5 %, uno de los más altos del mundo) y que podría dar el golpe definitivo a la ya maltrecha industria argelina (con todo, sin duda la más desarrollada del Maghreb). Además, a cambio Argelia no recibe prácticamente ninguna compensación : sus productos industriales ya tienen acceso libre de aranceles a los mercados europeos desde el anterior Acuerdo de Cooperación de 1976, lo que en el caso de Argelia, cuyas exportaciones consisten en un 97 % de hidrocarburos, es más bien irrelevante, y la cuantía de los fondos de ayuda que recibe de los Programas MEDA (150 millones de euros para el período 2002-2004) es un tanto ridícula si se compara con los ingresos por exportaciones del Gobierno argelino (más de 20.000 millones de dólares en los dos últimos años) e incluso con las pérdidas de ingresos por aranceles que sufrirá el propio Gobierno cuando se implante la zona de libre comercio (estimada en entre 2000 y 3000 millones de dólares).

Además, el Acuerdo prácticamente ignora el principal eje de las relaciones económicas entre la UE y Argelia : el comercio de hidrocarburos, que se rige por contratos a largo plazo entre la empresa pública argelina SONATRACH y sus clientes europeos. [*9] Así que, desde el punto de vista argelino, la dimensión económica del Acuerdo resulta difícil de entender, hasta el punto de que el gobierno argelino ha recibido críticas de la patronal porque " negocia mal su inserción [de la economía argelina, se entiende] en la economía mundial ".

Además, cuando la Comisión Europea ofreció al Gobierno argelino adelantar la entrada en vigor de las disposiciones económicas del Acuerdo, éste declinó la oferta y se remitió al proceso de ratificación en curso. Así que la lógica del Acuerdo de Asociación hay que buscarla en otra parte. Todo apunta a que la clave puede estar en el ámbito de la seguridad y no en el de la economía. De hecho, pese a las expectativas levantadas por el Gobierno argelino sobre la especificidad de su Acuerdo frente a los de los otros países del Maghreb, con las que justificaban el retraso de las negociaciones, la única verdadera novedad del Acuerdo con Argelia radica en su Título VIII sobre " Cooperación en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior ".

En el artículo 90, dedicado a la " lucha contra el terrorismo ", ambas partes se comprometen a " cooperar con objeto de prevenir y reprimir los actos de terrorismo " " en el marco de la aplicación integral de la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad " (adoptada tras el 11 de septiembre) " mediante el intercambio de información sobre los grupos terroristas y sus redes de apoyo " (los resultados han sido inmediatos, con la detención en los los últimos meses de varias células de activistas argelinos en Europa supuestamente vinculados a Al-Qaeda) " a través del intercambio de experiencias sobre los medios y métodos de lucha contra el terrorismo, así como en los ámbitos técnicos y de formación ", es decir, facilitando al régimen argelino todos el arsenal antiterrorismo de que disponen las policías europeas. No es casualidad que fuera precisamente el Gobierno argelino el que impulsara, el 23 de octubre de 1998, la primera reunión de expertos en lucha contra el terrorismo de los 27 países miembros de la Asociación Euromediterránea, que ha tenido desde entonces continuidad en varias reuniones entre los ministros de Interior de los 27.

De este modo, el régimen argelino consigue el reconocimiento de sus tesis " erradicadoras ", que reducen la violencia islamista en su país a un fenómeno terrorista que hay que extirpar mediante la represión, y " normaliza " sus relaciones con la UE, con lo que completa su " reinserción diplomática [del Gobierno argelino, se entiende] ". A cambio, la UE obtiene una triple ventaja : acceso preferencial libre de aranceles a los mercados argelinos, contención de la potencialmente explosiva inmigración argelina (el artículo 84 del Acuerdo establece que " Argelia […] aceptan readmitir a sus nacionales presentes ilegalmente en el territorio de la otra Parte ", si bien con el importante matiz de que la readmisión sólo tendrá lugar " previa realización de los procedimientos de identificación necesarios ", lo que podría dejar en papel mojado en la mayoría de los casos esta cláusula) y represión de cualquier opción política que no convenga a los intereses europeos, concretamente la islamista, que parece ser el único contenido concreto del objetivo de "estabilidad y seguridad de la región mediterránea" que persigue el "diálogo político" previsto en el marco de la Asociación. Se institucionaliza así la política europea de apoyo político a cambio de buenos negocios, y se opta por desentenderse de la suerte de una población cuyas condiciones de vida no dejan de deteriorarse y que de los 30,5 millones de habitantes actuales (el 70 % menor de 30 años) pasará a más de 60 millones dentro de veinte años.

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1. En dicha declaración se ponía el énfasis en la importancia que los Doce atribuían " al respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales " y se anunciaba que " la Comunidad y sus Estados miembros seguirán muy atentamente la evolución de la situación en Argelia y cómo se aplicarán estos principios ". Para un análisis más detallado de las sucesivas fases de la política europea y francesa hacia Argelia, véase Morisse-Schilbach, Mélanie (1999) : L'Europe et la question algérienne, PUF, París.

2. Ravenel, Bernard (1999), " L'Algérie entre la France et les Etats-Unis ", en la revista argelina Naqd, nº 12, Primavera/Verano 1999, pp. 161-167.

3. Argelia realiza con la UE el 62 % de sus exportaciones y el 58 % de sus importaciones, obteniendo un superávit con la UE de más de 8.500 millones de dólares desde 2000, mientras que para la UE el comercio con Argelia es absolutamente marginal salvo por lo que respecta a las importaciones de hidrocarburos (poco más del 6 % de sus importaciones de petróleo y el 20 % de su consumo de gas natural, aunque en este caso cuenta con el suministro alternativo del gas ruso de Siberia). Para España, el gas argelino supone el 60 % de su consumo de esta fuente de energía en expansión.

4. Véase el libro de Djallal Malti (1999) : La nouvelle guerre d'Algérie, La Découverte, París, pp. 97-109.

5. Ver " Les posibilités et les limites d'une politique européenne en Algérie ", de Mélanie Morisse-Schilbach, en VV. AA. (1999) : Annuaire de l'Afrique du Nord, XXXVIII, CNRS, París.

6. A este respecto, véase " Revuelta social en Argelia, en el nº 45 de Nación Arabe, p. 3.

7. No hay que olvidar las declaraciones al International Herald Tribune efectuadas en mayo de 1997 por el Almirante norteamericano Joseph López, Comandante en Jefe del Flanco Sur de la OTAN : " La próxima guerra podría resultar de cualquier combinación de factores de explosión : dificultades económicas, escasez de agua, fanatismo religioso, inmigración… ". Todo apunta al Mediterráneo.

8. Sobre la situación de crisis en Argelia, véanse los diferentes artículos del Informe " ¿Adónde va Argelia ? ", publicado en el nº 46 de Nación Arabe.

9. El artículo 61, dedicado a la cooperación en materia de minas y energía, no contiene ningún elemento concreto o distintivo que lo diferencie de las otras dieciséis áreas de cooperación económica mencionadas en el Acuerdo.

* Profesor de Economía Mundial, Universidad Carlos III de Madrid, Middlebury College in Spain

 
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